今天是:
 
學習園地

【轉載】被利益集團挾持的美國民主


2016年09月12日 13:59  點擊:[]

     美國是世界上利益集團數量最多、活動最豐富的國家。利益集團被稱爲“無形的帝國”“隱形的政府”“第二圈的政策制定者”,它們爲了自己的利益而向政府施加壓力,影響公共政策,其行動常常妨礙既有民主程序的運作,造成政府低效和腐敗,政策傾向于維護大財團和權勢者的利益,近年來其有害的一面已越來越凸顯。

   首先,利益集團的活動導致以部分利益對抗公共利益,破壞了代議民主程序,使立法中充斥著私利。

按照經典的民主理論,代議機關由選民以地域爲基礎選出的代表組成,他們代表人民行使立法權,法律體現的是經各地域代表協商後産生的公共利益。相比之下,利益集團的成員構成往往跨越了地域界限,它們爲維護自己所代表的那部分特殊人群的利益,通過對立法者的遊說而尋求政策“特惠”,即使此舉明顯違背公共利益。在強大的利益集團施壓下,美國國會曾通過一系列旨在給某個群體“特殊照顧”的立法,如對某些低效的農業生産者給予補貼,爲此買單的是消費者,而不少政策在其目標和使命業已完成後也因爲既得利益集團的反對遲遲無法終結。

   在撥款法案的審議過程中,利益集團的說客們還會爲分得一杯羹而積極奔走,由此就導致了所謂“豬肉桶”立法(pork-barrel legislation)的盛行。作爲一個美國政治術語,“豬肉桶”指的是議員們在國會制訂撥款法案時通過附加條款把資金撥給自己所在選區或自己特別熱心的某個具體項目的做法。這類“豬肉桶”條款可能與擬議法案的內容毫不相幹,純粹是爲了爭取關鍵議員的支持而附加上的,實際上就是公開的利益交換。“豬肉桶”項目名目繁多,國會議員或多或少總可以分得一杯羹,于是形成了“相互關照”的“合作”氛圍。在黨派鬥爭激烈的國會,唯獨在“豬肉”項目上少有爭吵,甚至成爲兩黨“聯絡感情”的膠合劑。議員之間相互關照,兩黨之間心照不宣,導致“豬肉桶”項目越來越多。

   近年來,一些政治家和有識之士不斷呼籲要減少浪費,削減不必要的項目撥款,但由于與議員有聯系的利益集團和說客都在爭相謀取好處,因此實踐中的“豬肉桶”項目仍不斷增長,致使許多法案的篇幅越來越大。長期追蹤“豬肉桶”開支的美國反政府浪費組織就曾在其官網的報道中指出,從1991年財政年度至2016年財政年度,美國國會一共批准了110442筆這樣的撥款,而它們要花掉納稅人3231億美元!

   其次,利益集團用各種手段利誘政治家和政府官員,助長了權力尋租、腐敗,也敗壞了公共道德。

   事實上,在美國早期的政治生活中,利益集團曾被廣泛看作是民主的“禍害”,它們的活動留下過很多“汙點”記錄,譬如一些鐵路公司的發展就是靠到各州首府公然行賄議員來“鋪路”的。時至今日,不少財力雄厚的公司和集團仍然持續地收買手中握有權力的政府官員和重要議員,所運用的手段主要有宴請、贈送禮品、邀請參加帶旅遊性質的考察活動、提供政治捐款等。現實中,新聞媒體經常揭露一些被利益集團“俘獲”的貪腐政客和官員,如卷入阿伯斯坎醜聞和阿布拉莫夫遊說醜聞的國會議員。他們從利益集團那裏接受各種好處,然後提供心照不宣的“關照”。盡管國會和政府一直試圖通過立法和其他措施加強對議員和政府官員的道德約束,但往往收效甚微。

   对于渴望赢得政府订单的大公司财团来说,为日后的巨额回报而付出些许游说活动经费是相当划算的。根据美国研究机构Maplight刊载于其官网的一篇文章,过去十年里,美国政府的主要承包商每投资1美元于院外游说活动和政治捐款,能获得1171美元的回报。该机构还指出,在2009年至2015年之间,有12名参议员从石油和天然气利益集团那里获得超过30万美元,而他们也都对有损石油和天然气行业利益的一个法案修正案投了反对票。受集团说客的利诱,一些意志薄弱的政客和官员没有守住道德底线而陷入了不可自拨的腐败泥潭,他们当中既有来自联邦一级的,也有属于州或地方议会、政府的,甚至还包括美国众议院前多数党领袖、因接受院外活动家的“赞助旅行”而被迫辞职的迪莱。

   再次,利益集團通過制造僞民意,阻撓必要政策的出台,致使某些社會問題久拖不決。

   由于美国政治体制的特殊性,一个议案从提出到最终成为法律需要经过多个环节,在此期间国会相关委员会、参众两院和总统都可以把它实际搁置,而且拥有违宪审查权的法院还可能挑战其合宪性。正因如此,一些视政策管制为威胁的集团会比想推动某项政策的集团更方便地找到“否决点”,阻止政策的出台。为了增强游说的效果,这些集团往往会斥重金到华盛顿K街聘请有经验的公关公司,在媒体上打广告宣扬其所反对的政策的危害性,并炮制数量极巨的信件、明信片、电话送给关键人物,以形成强大的舆论压力。虽然经验老道的政客有时能够分辨出人造痕迹过于明显的邮件,但技巧更为娴熟(因而索价也更多)的公关团队的确能够营造十分逼真的群情激愤景象。

   在很多情况下,这种迂回式的间接游说策略,其代价往往是公众关切的社会问题没法得到根本解决,甚至处于持续恶化中。以控枪为例,尽管美国宪法保障公民持有枪支的自由,但近年来校园枪击案的频发也使越来越多人认识到应制定更加严格的枪支控制法案。根据美国疾病控制和预防中心的数据,2014年美国因枪支事件丧生者有3万多人,同时受到非致命枪伤的还有8万多人。可惜的是,由于“全国步枪协会”及其他拥护持枪权集团的强力公关和阻挠,本受大多数民众欢迎的枪支严控政策总是无法获得通过,或者即便通过也被法院宣布为违宪。在这方面,枪支管制并非唯一的例子,烟草业集团对反烟草法案以及保险业和医疗业集团对医保法案的长期阻挠也是众所周知的。

   第四,利益集團的競爭造成大權勢集團對政策的實際把持,無組織者和弱勢者的利益被忽視。

美國社會雖然存在著由各式各樣的人群所組成的不同集團,但它們在政治生活中的影響力是很不一樣的。有影響力的集團大多由生活富足、教育程度高、社會地位也高的人構成,比如以美國商會、美國制造商協會等爲代表的工商業界利益集團和美國醫學會等專業利益集團。它們常常與相關政策領域的國會小組委員會、政府官僚機構結成所謂的“鐵三角”,共同決定著政策的具體內容。而對于那些規模較小、力量薄弱的群體來說,雖然從形式上看集團政治的競技場似乎提供了進入的機會,但它們往往既缺乏官場“人脈”去打通關節,也缺乏資金去聘請要價甚高的說客或組織集體行動,參與政治未必能促成政策的改變,也未必能有效維護自身的利益。更何況代表少數民族、婦女、失業者、殘疾人等弱勢群體的利益集團從數量上也遠少于商業利益集團。因此,美國集團政治所實現的不過是大權勢集團對政策的實際操控和對小集團訴願的漠視。多年前美國政治學家施茨施耐德就一針見血地指出過,“多元主義天堂裏的弊端是,天堂唱詩班的音調裏充滿了上層階級的口音。大約有90%的人與壓力體制無緣。”誠哉斯言!

   爲了加強對利益集團活動的監管並限制其對政治的影響,美國曾于1946年制訂《聯邦院外活動管制法》,要求所有進行院外活動的利益集團都必須向國會登記,定期報告院外活動的費用,並在國會記錄中公布。從實踐來看,該法實施的效果並不理想,一些從事遊說活動的利益集團並未登記,而另一些利益集團登記的內容並不完全。有鑒于此,後來的一些立法如1995年的《院外活動公開法》等更爲嚴格地規定了院外活動公開的相關細則,並且更爲具體地著眼于控制利益集團的政治開支,以減少選舉不公和權錢交易。盡管如此,對于美國政治生活中存在的利益集團幹擾立法程序運作、不當得利、損害政治責任、滋長腐敗等種種弊病,至今仍然還沒有很好的解決辦法,而這些弊病也正是今天的美國民主處于衰敗之中的表征。

(來源:湖北日報作者陳剛系武漢大學政治與公共管理學院副教授、政治學系系主任)

 

上一條:關于9月份政治理論學習內容安排的通知 下一條:關于認真組織學習《黨風廉政建設熱點辨析》的通知

關閉